배출권거래제(ETS) Part 2 : EU ETS 上

 

안녕하세요 글렉입니다.😊

지난 배출권거래제(ETS) 1부에서는 국내 배출권거래제의 개요에 대해 살펴봤습니다.

이번 포스팅에서는 국내 배출권거래제가 어떻게 발전해왔고, 현재 모습을 갖추게 되었는지 알아보겠습니다.

국내 온실가스 감축 목표 달성을 위한 핵심 정책은 온실가스 배출권 거래제(ETS)라고 할 수 있습니다. 배출권거래제 할당대상업체들의 배출량이 국가 총배출량의 약 70%를 차지하기 때문입니다. 

우리나라 역시 2015년부터 배출권거래제를 도입해 기업의 탄소 감축을 유도하고 있습니다. 그렇다면, 지난 20년간
ETS는 어떻게 진화했을까요? 이를 이해하기 위해서는 세계 최초의 ETS인 EU의 배출권거래제를 추적해 볼 필요가 있습니다.

이번 글에서는 EU와 한국의 배출권거래제 1~4기 발전 과정을 비교하며, 변화의 흐름을 살펴봅니다.

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배출권거래제(ETS) Part 1 : 국내 배출권거래제 개요

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1. EU의 배출권거래제 개요

EU ETS는 세계 최초의  주요 탄소시장으로 각국 ETS의 벤치마킹 대상입니다.

 

(1) 세계 최초의 주요 탄소시장

 

EU는 전 세계에서 배출권거래제(ETS)를 가장 먼저 도입했습니다. EU ETS는 우리나라보다 10년이나 앞선 2005년에 시작되었으며, 현재 세계 최대 규모의 가장 성공적인 배출권거래제도로 평가되고 있습니다. EU ETS는 운영기간, 핵심 설계 노하우 등 여러 방면에서 선두적인 행보를 보이고 있고, 세계 각국은 이를 벤치마크 대상으로 삼고 있습니다. 우리나라 ETS도 마찬가지입니다. 따라서 EU ETS가 어떻게 발전해왔는지, 어떻게 운영되고 있는지 추적해 볼 필요가 있습니다.

 

(2) EU 배출권거래제의 1~4기

 

EU는 거래기간별로 ETS를 운영하고 있습니다. 1기는 사실상 파일럿 단계로서 2005~2007년, 3년 동안 운영되었습니다. 2기는 2008~2012년, 5년 동안 운영되었습니다. 이는 교토의정서 1차 공약기간과 일치합니다. 3기는 2013~2020년, 8년 동안 교토의정서 2차 공약 기간에 맞춰 운영되었습니다. 4기는 2021~2030년, 10년 동안 운영됩니다.

 

배출권거래제도 운영에 있어 1,2기와 3,4기는 큰 차이가 존재합니다. EU ETS 1기와 2기의 운영 경험을 바탕으로 3기 때 핵심적인 부분에 상당한 변화가 있었습니다. 4기에는 3기의 큰 틀이 유지되고, 몇몇 요소에 변화가 있었습니다.

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2. EU의 배출권거래제 1기

EU ETS 1기는 2005~2007년으로 파일럿 단계로 간주됩니다. 2008년 이전에 EU ETS가 기능하도록 하기 위한 목적이었습니다.

 

(1) EU ETS 탄생 배경

• 1997년 합의된 교토의정서는 제1차 공약기간(2008-2012) 동안 37개 선진국의 법적 구속력이 있는 온실가스 배출 상한 혹은 감축 목표를 설정하였습니다.
• EU는 감축 의무 달성을 위한 정책의 필요성을 느꼈고, 2000년 EU 집행위원회는 ETS 설계에 대한 녹서를 발표하였습니다.
• 이후 EU는 2003년 배출권거래제 운영을 위한 지침을 채택하고, 2005년부터 운영 개시를 결정하였습니다.

(2) 대상 국가

• 25개 EU 회원국을 대상으로 시작하였습니다.
• 2007년 루마니아와 불가리아의 EU 가입으로 27개국으로 확대되었습니다.

(3) 대상 범위

• 발전소 및 20MW이상 기타 연료연소 시설, 석유정제, 코크스로, 철강, 시멘트 클링커, 유리, 석회, 벽돌, 도자기, 펄프, 제지 및 합판 생산 활동에서의 CO2 배출량을 대상으로 하였습니다.

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3. EU의 배출권거래제 2기

EU ETS 2기는 2008~2012년으로 교토의정서 1차 공약기간과 동일합니다.

 

(1) 대상 국가

• 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인 3개국의 참여로 30개국으로 확대되었습니다.
• 시장 범위는 유럽경제지역 전체로 확대되었습니다.

(2) 대상 범위

• 2012년부터 항공부문에서의 이산화탄소(CO2) 배출량도 포함되었습니다.
• 이에 따라 대상국에 위치한 공항에 이착륙하는 항공기에서 발생하는 모든 배출량이 포함되기 시작했습니다.
• 하지만 ICAO(국제민간항공기구)가 항공 배출량을 다루는 국제 협약 달성을 지원하기 위해 2013~2016년 동안 유예했습니다.

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4. EU의 배출권거래제 3기

EU ETS 3기는 2013~2020년으로 교토의정서 2차 이행기간과 일치합니다.

 

(1) 대상 국가

• 크로아티아의 EU 회원국 가입으로 EU 회원국은 28개국으로 확대, EU ETS 대상국은 31개국으로 확대되었습니다.
• 시장 범위는 유럽경제지역 전체로 확대되었습니다.

(2) 대상 범위

• 1-2기의 대상 범위에서 알루미늄, 석유화학, 암모니아, 질산, 아디프산, 글 리옥실산 생산과 CO2 포집, CO2 파이프라인 수송, CO2 지질학적 저장이 추가되었습니다.
• 알루미늄 생산에서의 PFCs(과불화탄소)와 질산·아디프산·글리옥실산 생산에서의 N2O(아산화질소)가 규제 대상 가스로 추가되었습니다.

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5. EU의 배출권거래제 발전 과정(1~4기) : 배출허용총량(Cap)

(1) 배출허용총량(Cap)이란?

 

배출권 거래제(ETS)에서 정부가 일정 기간 동안 기업들이 배출할 수 있는 온실가스 총량을 설정하는 것을 의미합니다. 이를 통해 국가 온실가스 감축 목표를 달성하고, 시장에서 배출권의 희소성을 조절할 수 있습니다.

• 정부는 국가 감축 목표, 산업별 배출 특성 등을 고려해 ETS 참여 기업들이 사용할 수 있는 온실가스 배출량을 설정합니다.
• 기업들은 배출권이 남으면 판매, 부족하면 구매하여 탄소 감축 비용을 효율적으로 조절할 수 있습니다.
• 초기에는 비교적 넉넉한 총량이 설정되지만, 점진적으로 감축하여 기업들이 온실가스 배출을 줄이도록 유도합니다.

배출허용총량은 배출권 희소성을 유지하여 탄소 감축 유인 제공하고, 감축 목표를 고려한 시장 수급 조절할 뿐더러, 배출권 가격 안정화를 위한 시장안정화조치(MSR)와 연계 가능합니다. 결국, 배출허용총량이 줄어들수록 배출권 가격이 상승하며, 기업들은 온실가스 감축을 위한 기술 개발과 경영 전략을 더욱 강화하게 됩니다.

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(2) 1기 - 국가할당계획(NAP)에 의한 상향식 접근

• 설정방식 : 각 회원국이 자체적으로 국가할당계획(NAP)*을 수립하여 총 배출권 수량과 할당 방식을 결정하고, 이를 EU 집행위원회에 제출하여 승인을 받는 상향식(Bottom-up) 접근을 취했습니다.
• 특징 : 회원국별로 배출허용총량이 개별적으로 설정되어, EU 전체의 통합된 배출허용총량이 없었습니다.
• 한계 : 초기에는 인증된 배출량 데이터가 부족하여 추정치에 기반한 할당이 이루어졌고, 이로 인해 과다 할당 문제가 발생하였습니다.

*국가할당계획(National Allocation Plan, NAP) : 온실가스 배출권거래제에서 각국 정부가 할당하는 배출권의 총량과 배분 방식을 규정한 계획입니다

 

(3) 2기 - 개선된 국가할당계획(NAP) 적용

• 설정방식 : 1기와 마찬가지로 각 회원국이 NAP를 수립하였으나, 1기 동안 축적된 실제 배출량 데이터를 기반으로 보다 정확한 할당이 이루어졌습니다.
• 특징 : 실제 배출량 데이터를 활용하여 1기보다 낮은 배출허용총량이 설정되었습니다.
• 한계 : 국가별 할당 방식의 차이로 인해 투명성과 형평성에 대한 논란이 지속되었습니다.

(3) 3기 - 단일 배출허용총량 도입 및 선형감축계수 적용

• 설정방식 : EU 전체에 대해 단일한 배출허용총량이 설정되었으며, 매년 일정 비율로 총량을 감소시키는 선형감축계수(Linear Reduction Factor)가 도입되었습니다.
• 특징 : 2013년 기준 총 배출허용총량은 약 20.84억 EUA로 설정되었으며, 매년 약 1.74%씩 감소하도록 계획되었습니다. 이를 통해 2020년까지 2005년 대비 21%의 배출 감축을 목표로 하였습니다.

(4) 4기 - 강화된 감축 목표와 선형감축계수 상향

• 설정방식 : U의 2030년 온실가스 감축 목표 상향(1990년 대비 55% 감축)에 따라, EU ETS 대상 부문의 배출량을 2005년 대비 61% 감축하는 것으로 설정되었습니다.
• 선형감축계수(LRF): 기존 1.74%에서 2.2% 상향 조정되었으며, 추가로 4.2%로의 상향이 제안되었습니다.
• 배출허용총량 축소: 2024년 9억 톤, 2026년 2.7억 톤의 배출허용총량을 추가로 축소하는 방안이 합의되었습니다.
• 무상할당 축소: 탄소누출 위험 업종에 대한 무상할당을 단계적으로 축소하고, 탄소국경조정제도(CBAM)와 연계하여 2034년까지 무상할당을 완전히 폐지하는 계획이 포함되었습니다.

이러한 발전 과정을 통해 EU ETS는 초기의 국가별 상향식 접근에서 벗어나, EU 전체의 통합된 배출허용총량 설정과 지속적인 감축 목표 강화를 통해 온실가스 배출 감축을 위한 효과적인 시장 기반 정책으로 자리매김하고 있습니다.

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6. EU의 배출권거래제 발전 과정(1~4기) : 배출권 할당 방식

(1) 배출권 할당 방식이란?

 

배출권 할당은 크게 무상할당과 유상할당으로 나눠집니다. 정부가 각 사업장마다 배출이 허용되는 양을 할당하는데, 이를 무상할당이라고 합니다. 이후 각 사업장은 실제 배출량과 무상할당된 배출량의 과부족을 비교하게 됩니다.

• 실제 배출량이 할당된 배출량을 초과하였을 시, ETS나 경매를 통하여 배출권을 구매해야 합니다.
• 반면, 실제 배출량이 할당된 배출량에 못 미쳤을 시, 다른 기업에게 판매할 수 있습니다. 

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(2) 1기 - 국가할당계획(NAP)에 따른 무상할당 중심

• 할당방식 : 각 회원국이 국가할당계획(NAP)을 수립하여 사업장에 배출권을 무상할당하는 방식이 주를 이루었습니다. 일부(최대 5%)는 경매를 통해 유상할당이 가능했으나, 실제로는 경매 물량이 극히 적었습니다.
• 특징 : 과거 배출량 기반 할당(Grandfathering, GF)* 방식이 주를 이루었으며, 이는 배출량이 많은 기업에게 더 많은 배출권이 배정되는 구조였습니다. .
• 한계 : 무상할당 비중이 매우 높아 기업들의 감축 유인이 낮았고, 배출권이 과다할당되는 문제가 발생했습니다.

*과거 배출량 기반 할당(Grandfathering, GF) : 온실가스 배출권 거래제(ETS)에서 기업의 과거 배출량을 기준으로 배출권을 할당하는 방식입니다. 과거 배출량이 많았던 기업일수록 더 많은 배출권을 받게 되어 감축 노력이 부족해질 가능성이 있습니다. 배출권 할당의 안정성과 예측 가능성을 높이지만, 온실가스 감축 유인이 약해지는 문제가 있어, 현재는 점진적으로 경매 방식과 혼합하여 운영되는 추세입니다.

 

(3) 2기 - 경매 비율 증가하지만 여전히 무상할당 중심

• 할당방식 : NAP을 기반으로 한 무상할당이 여전히 중심이었으나, 유상할당 비율이 10%까지 증가할 수 있도록 규정되었습니다. 그러나 실제 유상할당 비율은 4%에 불과했으며, 대부분의 배출권이 무상할당되었습니다. 
• 특징 : 1기와 마찬가지로 Grandfathering 방식이 유지되었습니다.
• 한계 : 국가별 할당 방식 차이로 인해 형평성 논란이 지속되었습니다. 유상할당이 증가했으나 여전히 무상할당 비중이 높아, 시장 기능이 제대로 작동하지 못하는 문제가 있었습니다.

(3) 3기 - 경매 방식 도입 및 벤치마크 기반 무상할당

• 할당방식 : 경매가 기본적인 배출권 할당 방식으로 채택되었습니다. 발전 부문은 원칙적으로 100% 유상할당(경매 방식)을 적용하되, 특정 회원국의 전력 부문 현대화를 위한 일부 과도기적 무상할당만 허용되었습니다. 산업 부문과 난방 부문은 여전히 무상할당이 일부 제공되었지만, 배출량 감소를 유도하기 위해 무상할당 비중을 줄이는 방향으로 변경되었습니다.
• 무상할당 변화 : 무상할당 기준이 Grandfathering 방식에서 벤치마크(Benchmark) 방식으로 전환되었습니다. 2013년에는 산업 부문 무상할당 비율이 80%였으나, 2020년에는 30%로 축소되었습니다. 탄소누출(Carbon Leakage) 위험이 높은 산업의 경우, 3기 기간 내내 무상할당이 유지되었습니다.
• 항공부문 배출권 할당 : 배출권의 82%는 벤치마크 방식으로 무상할당되었으며, 15%는 경매를 통해 유상할당, 나머지 3%는 신규 진입자 및 급성장 항공사를 위한 예비분으로 비축되었습니다.

(4) 4기 - 무상할당 축소 및 CBAM과 연계

• 할당방식 : 유상할당 비중이 더욱 증가하며, 무상할당이 단계적으로 축소되었습니다. 산업 부문에서도 벤치마크 방식이 강화되었으며, 무상할당 상한이 점점 낮아지고 있습니다. 탄소누출 방지를 위한 무상할당은 유지되지만, 탄소국경조정제도(CBAM) 도입과 함께 2034년까지 무상할당을 완전히 폐지하는 계획이 마련되었습니다.
• 주요 변화 : 기존 산업 부문 무상할당량은 감축 일정에 따라 점진적으로 감소합니다. 발전 부문은 여전히 100% 유상할당을 원칙으로 하며, 과도기적 무상할당 예외 조항이 더욱 축소되었습니다. C BAM 도입으로 인해, 무상할당을 받던 기업들도 점차 경매를 통해 배출권을 구매해야 하는 구조로 전환되고 있습니다.

EU ETS의 배출권 할당 방식은 초기 무상할당 중심에서 유상할당(경매) 중심으로 변화해 왔으며, 특히 3기부터 경매가 기본 할당 방식으로 채택되었습니다. 또한, Grandfathering 방식에서 벤치마크 방식으로 전환되면서, 배출권 할당이 보다 공정하고 감축 유인이 반영된 형태로 변화하였습니다. 4기에서는 탄소누출 방지를 위한 무상할당이 유지되고 있지만, CBAM과 연계하여 무상할당을 점진적으로 폐지하는 방향으로 정책이 수정되고 있습니다.

 

 

다음 3부에서 이어서 다루도록 하겠습니다 :)

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